公职人员销毁会计凭证行为辨析
内容提要
执纪执法实践中，公职人员套用公款违规发放福利行为时有发生，为掩盖此类行为，公职人员往往同时存在销毁会计凭证等其他违反《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）的行为。实践中，对于同时存在上述两种行为时应如何予以认定，《政务处分法》与《会计法》应如何衔接等问题往往存在一定争议。本案例进一步明确了上述行为的定性处理、处分档次以及《政务处分法》《会计法》的具体适用等问题，为执法实践提供参考。
基本案情
洪某，无党派人士。2015年至2021年，洪某在担任H省A市B局局长（正处级）期间，经其个人决定，B局以购买办公用品等名义，先后套取公款共计32万余元用于购买购物卡，在每年春节、中秋等年节期间作为“过节费”发放给干部职工。2022年1月，洪某听闻A市监委在了解B局滥发福利问题，遂指使该局会计王某销毁涉及22万元的相关会计凭证，企图掩盖其违法问题。2022年3月，洪某被市监委立案调查。
分歧意见
本案例中，对于洪某违规发放福利及指使王某销毁会计凭证的行为应如何定性和处理，存在两种意见。
第一种意见认为，洪某的上述行为构成一个错误，即违规发放福利构成违反廉洁要求行为。指使王某销毁会计凭证行为系对抗调查行为，由于《政务处分法》第十三条第（三）项将毁灭证据行为作为从重处分的情节，故不能单独作为违法行为认定。
第二种意见认为，洪某的上述行为构成两种不同的错误。其中，违规发放福利构成违反中央八项规定精神；指使王某销毁会计凭证行为违反《会计法》第四十五条规定，依据《政务处分法》第三十五条第（一）项、第四十一条规定，将两种违法行为分别确定政务处分，执行其中最重的政务处分。
意见分析
经研究，我们同意第二种意见，洪某发放购物卡的行为违反中央八项规定精神，其指使王某销毁会计凭证行为违反《会计法》相关规定。
（一）党外干部可以作为违反中央八项规定精神的主体
洪某违规发放购物卡行为构成职务违法在实践中无争议，但也有意见认为，洪某系无党派人士，其行为不宜表述为“违反中央八项规定精神”，宜表述为“违反廉洁要求”。我们认为，中共中央办公厅、国务院办公厅《贯彻落实十八届中央政治局关于改进工作作风，密切联系群众的八项规定实施细则》明确要求，各地区各部门要严格按照中央八项规定精神，结合实际情况，制定并完善涵盖本地区本部门各级领导干部更加具体、更便于操作的贯彻落实办法。从上述要求看，各级领导干部范围不限于党员领导干部，也就是说，落实中央八项规定精神的主体是包括党外干部在内的各级领导干部。洪某作为正处级领导干部，理应严格遵守中央八项规定精神，其违规滥发福利行为应当定性为违反中央八项规定精神。实践中，不乏有将党外干部违法行为认定为违反中央八项规定精神的案例通报。
（二）指使销毁会计凭证构成违反《会计法》相关规定行为
洪某违规发放购物卡后，指使会计王某销毁会计凭证行为，违反《会计法》第四十五条规定，构成指使会计人员故意销毁会计凭证错误。洪某指使销毁的会计凭证涉及22万元，虽尚未达到最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》“故意销毁的会计凭证涉及金额在50万元以上的”立案追诉标准，洪某销毁会计凭证行为不构成犯罪，但仍属于违反刑法规定的行为，且与洪某的职权密切相关，构成职务违法。
需要说明的是，认定销毁会计凭证行为时，在固定洪某供述、王某证言的同时，由于此类行为证据往往涉及财会、票据等专业知识，依据《中华人民共和国监察法实施条例》第一百五十二条（聘请具有专门知识的人就专门性问题出具报告）等规定，监察机关必要时可商请财政、审计、会计师事务所等专业部门作出鉴定，或协助调取审核相关证据。
实践中还存在一种误区，如第一种意见认为，洪某授意销毁会计凭证行为不构成违法，只能作为从重情节。我们认为，该意见仅关注对抗调查行为不单独认定违法行为的规定，但在对抗调查行为同时构成违反其他法律法规的情况下，如仅因相关行为具有对抗调查的目的就一律不认定为违法行为，易导致纵容违法行为的后果。就本案例来说，洪某销毁会计凭证行为虽然目的是为了对抗调查，但同时违反《会计法》第四十五条规定，应单独认定为违法行为。综上，洪某前期滥发福利与后续销毁会计凭证行为之间不存在牵连、想象竞合等关系，应当认定为两个独立的职务违法行为，可以合并处理。
（三）关于适用条规和处分档次
一是关于条规适用。在给予公职人员政务处分时，实践中存在另一种观点，认为《政务处分法》施行后，监察机关只能依据《政务处分法》给予公职人员政务处分。该法第二条第一款规定“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动”、第三条第一款规定“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分”。从条文文意看，上述两条规定仅明确监察机关可依据《政务处分法》作出政务处分，第三条“依法给予违法的公职人员政务处分”中“依法”的范围没有限制为《政务处分法》。可见，监察机关可依据其他法律法规给予违法人员政务处分。《会计法》《中华人民共和国预算法》等法律明确了公职人员违反财经法律行为的构成要素、违法情形及处分档次，与《政务处分法》处于同一位阶，具有“特别法”的性质。依据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，故《会计法》可以作为政务处分的实际依据。实践中，考虑到《政务处分法》第四十一条“公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的，可以根据情节轻重给予相应政务处分”可以视为指引性条款，因此，在引用条款时，仅需引用《政务处分法》第四十一条，可不再引用《会计法》的具体条款。就本案例来说，洪某滥发福利和销毁会计凭证行为的定性，应当分别依据《政务处分法》第三十五条第（一）项、第四十一条规定处理。如果涉及从轻减轻、从重、涉案财物处理等其他条规，可适用《政务处分法》相关规定。
二是关于处分档次。对分别违反《政务处分法》《会计法》等相关规定的数个违法行为，需依据《政务处分法》《会计法》相关条款分别确定处分档次，再依据《政务处分法》第十五条规定，“应当给予两种以上政务处分的，执行其中最重的政务处分”。就本案例来说，由于《会计法》第四十五条明确销毁会计凭证行为最低应给予降级处分，如洪某没有从轻、减轻情节，处分档次则不宜低于降级。此外，该条规定，销毁会计凭证行为尚不构成犯罪的，可以处5000元以上50000元以下的罚款，由于洪某授意销毁会计凭证行为未超过2年的行政处罚追责时效，监察机关应当将问题线索及有关材料移交给同级财政部门，由其按程序给予其罚款；对会计王某也应依法予以处理。
综上所述，处理此类《政务处分法》与财务法律法规交织的行为，要强化系统思维，认真研究相关法律法规之间的关系和具体内容，把握好行为的本质特征和危害性，精准定性、审慎处理，确保案件处理的综合效果。
相关规定
1.《中华人民共和国公职人员政务处分法》
第二条 本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。
……
第三条 监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。
……
第三十五条 有下列行为之一，情节较重的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职：
（一）违反规定设定、发放薪酬或者津贴、补贴、奖金的；
（二）违反规定，在公务接待、公务交通、会议活动、办公用房以及其他工作生活保障等方面超标准、超范围的；
（三）违反规定公款消费的。
第四十一条 公职人员有其他违法行为，影响公职人员形象，损害国家和人民利益的，可以根据情节轻重给予相应政务处分。
2.《中华人民共和国立法法》
第九十二条 同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
3.《中华人民共和国会计法》
第四十五条 授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计帐簿，编制虚假财务会计报告或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
4.《中华人民共和国监察法实施条例》
第一百五十二条 因无鉴定机构，或者根据法律法规等规定，监察机关可以指派、聘请具有专门知识的人就案件的专门性问题出具报告。
5.最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》
第八条 〔隐匿、故意销毁会计凭证、会计帐簿、财务会计报告案（刑法第一百六十二条之一）〕隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐簿、财务会计报告，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：
（一）隐匿、故意销毁的会计凭证、会计帐簿、财务会计报告涉及金额在五十万元以上的；
（二）依法应当向司法机关、行政机关、有关主管部门等提供而隐匿、故意销毁或者拒不交出会计凭证、会计帐簿、财务会计报告的；
（三）其他情节严重的情形。
※※本文摘自中国方正出版社2023年2月出版的《论纪说法2022》一书
来源：中国方正出版社